¡URGENTE Y TAMBIEN NECESARIO! TENTATIVAS ACADEMICAS DE REFORMA CONSTITUCIONAL

Ponencia Presentada en el X Congreso Nacional de Derecho Constitucional "Néstor Pedro Sagues"

Los problemas políticos son problemas de todo el mundo, y los problemas de todo el mundo son problemas políticos. Pero los problemas políticos no existen, sino son problemas de los hombres de la política; pues la democracia no existe, sino existen solamente los demócratas.

Georges Burdeau. La Démocratie.

 

1. A MANERA DE INTRODUCCIÓN
   En el presente trabajado parte de la necesidad y sobretodo del contexto social actual, en el cual, se analiza la necesidad de efectuar en el Perú una reforma constitucional que, partiendo de un amplio consenso social, y con una clara vocación integradora, sirva de fundamento para la conformación de un verdadero Estado Democrático y Social de Derecho, ello, sobre la base del respeto a la diversidad, la dignidad, la libertad, la igualdad, la justicia, se promueva el desarrollo tanto personal como social, económico, cultural, y esté al servicio de los ciudadanos para garantizarles el pleno disfrute de sus derechos fundamentales[1]
    
   El Perú inicia su andadura republicana en 1821 habiendo tenido desde entonces 1 Reglamento Provisorio (1821), 3 estatutos provisorios (1821, 1855, 1879) y 13 constituciones (1823, 1826, 1828, 1834, 1839, 1856, 1860, 1867, 1920, 1933, 1979 y 1993). Esta diversidad y proliferación constitucional responde a la inestabilidad política que ha sido elemento constante en la historia de nuestro país, llegando  decirse, que el Perú viene haciendo y deshaciendo constituciones, lo cual, nuevamente se vuelve a tocar.
    
   La discusión de la reforma de la Constitución de 1993, si bien es cierto, nace inicialmente por serios cuestionamientos respecto a la limpieza de los procesos electorales que permitieron, por un lado, la elección de los miembros del denominado Congreso Constituyente Democrático y, de otro, el propio referéndum aprobatorio de la Constitución, permitió diversas iniciativas para pedir su nulidad. El propio Tribunal Constitucional en la Sentencia al Caso Acción de inconstitucionalidad contra el denominado “documento promulgado el 29 de diciembre de 1993 con el título de Constitución Política del Perú de 1993”[2], (sic) ha manifestado su convicción en la falta de legitimidad de la Constitución al señalar que “(…) En efecto, el proceso para elegir a los miembros del denominado Congreso Constituyente Democrático, los debates en su seno y hasta el propio referéndum, carecieron de las libertades y garantías mínimas necesarias para dotar de legitimidad de origen a la Constitución de 1993 (…)” (F.J. 8).
    
   Si bien es cierto, ante la constatación de falta de legitimidad de la Constitución de 1993 el TC no procedió a declarar su nulidad y, por tanto, la plena vigencia de la Constitución de 1979, consideró en su oportunidad, que no podía declarar la inconstitucionalidad de la Constitución de1993, que es la que lo crea y establece sus competencias (ya que en la Constitución del 79 no se preveía la existencia del Tribunal Constitucional, sino de un Tribunal de Garantías Constitucionales con algunas características semejantes pero con otras muchas diferentes). En tal sentido, añade que no puede utilizar la Constitución del 79 como referente para declarar la invalidez de la Constitución de 1993, por cuanto su fuente de autoridad es precisamente ésta última. Considera además que el texto de 1993 es el que de hecho crea, regula y establece las pautas fundamentales para la actual estructura, organización y funcionamiento de los poderes públicos del Estado peruano y sus relaciones con los ciudadanos, por lo que constatada la ilegitimidad de origen del texto afirmó, primero, que no era competente para declarar la nulidad de la Constitución de 1993 (F.J. 9) y, segundo, que teniendo en cuenta que el Perú se encuentra en un proceso de reinstitucionalización democrática, dicho texto debe ser utilizado como “el punto de partida para aplicar el sentido común y para buscar una fórmula de consenso social”.
    
   Discutir el origen y pasado de la Constitución de 1993 no tiene sentido, esa polémica está resuelta, como también, sería bizantino discutir un posible retoro a la Constitución de 1979, pero sí creemos conveniente debatir propuesta de reforma al texto constitucional, dejando de lado lo mencionado por el propio TC, quién invocó al Poder Legislativo (de aquel tiempo), para que adopte las medidas políticas y legislativas concretas tendentes a realizar la Reforma de la Constitución, y exhortándolo para que, con anterioridad al vencimiento de su mandato representativo, opten por alguna de las siguientes alternativas: 

• “Primera: Que el Congreso de la República, de ser posible en el mes de agosto de 2001, declare la nulidad de la Constitución de 1993, aprobada por un Congreso Constituyente Democrático producto de un golpe de Estado y subordinado a un gobierno autoritario y corrupto; y la puesta en vigencia de la Carta de 1979.
   
• Segunda: Utilizar los mecanismos de la actual Constitución de 1993 para introducir en ella una reforma total, que sea aprobada en dos sucesivas legislaturas ordinarias o en una, y que tenga su ulterior ratificación en un referéndum; y, 

• Tercera: Aprobar una ley de referéndum para que el pueblo decida si se aprueba una nueva Constitución que recoja lo mejor de la tradición histórica del Perú. De ser el caso, sería convocada una Asamblea Constituyente expresamente para ello” (Fs. 27 y ss).
   
  Desde el dictado de dicha sentencia (10 de diciembre de 2003) hasta la actualidad el Congreso de la República no ha procedido a poner en práctica de forma efectiva ninguna de las alternativas señaladas por el TC, buscando así un texto constitucional con vocación integradora y democrática, que, desde su origen, sus procedimientos y contenidos, sea resultado de la libre voluntad del pueblo y sirva de base para la configuración institucional dentro de un Estado Democrático, Social y de Derecho.
   
  Con esta perspectiva de punto de partida, es que inicio el camino de hacer algunas propuestas de reforma constitucional, procediendo a destacar en líneas siguientes algunos problemas y ausencias constitucionales que a mi parecer se deberían abordar, desde la perspectiva de servir como instrumento de reflexión.
   

1. LA IMPORTANCIA DE LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES.
   El poder de reforma constitucional y su contenido generan un nuevo punto de llegada del proceso de construcción política del Estado. Es por ello, que la reforma constitucional, debe ser sometido a reglas de competencia prefijadas, al ser un poder político porque crea Derecho Constitucional, cuya principal pretensión es presentarse a sí mismo como un poder capaz de generar un sistema que cubra mínimas expectativas de racionalidad[3]. El cambio[4] constitucional, que produce variaciones sustantivas en el texto, tiene una peculiaridad: “siempre forma algo nuevo; la constitución reformada: la reforma, por expansión o contracción o revisión del sistema, genera un nuevo conjunto de disposiciones”.
    
   La propia historia se ha encargado de materializar razones suficientes, para entender que la Constitución no debería estar desvinculada del tiempo y de la realidad a la que se enfilan su prescripciones, siendo ésta realidad, a la cual se dirigen sus disposiciones normativas, las mismas que deben estar sujetas al devenir y cambio histórico. Y si ante múltiples y cambiantes circunstancias históricas la Constitución pretende resguardar su fuerza normativa sin alterar su propia identidad, el único modo posible de hacerlo es por intermedio de la reforma. El pueblo es el sujeto que tiene derecho a cambiarla o modificarla cuando en libre y democrática decisión política fundamental considere oportuno y necesario disponerlo. Por eso, es preferible pensar en reformar la Constitución toda vez que (consensuadamente) se pueda determinar que ello sea necesario, conveniente y oportuno, y no deformarla mediante interpretaciones que la vuelven sin sentido, desnaturalizando (según los casos, de modo parcial o completo) las pretensiones de normatividad emergentes de sus cláusulas.
    
   El proceso de reforma constitucional –y su contenido– el que puede generar un nuevo punto de llegada del proceso de construcción política del Estado. Se trata de una cuestión intrínsecamente política: la creación de la norma mayor. Con claridad y propiedad, esta puerta al futuro es abierta por el artículo 206º de la Ley Fundamental:
   “Toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso con mayoría absoluta del número legal de sus miembros, y ratificada mediante referéndum. Puede omitirse el referéndum cuando el acuerdo del Congreso se obtiene en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una votación favorable, en cada caso, superior a los dos tercios del número legal de congresistas”.
   Nuestra realidad no está ajena al tema, la sentencia del Tribunal Constitucional sobre la Ley Nº 27600 (Exp. 0014/2002/AI/TC), estableció pautas a seguir al momento de realzarse el debate sobre la reforma de la Constitución de 1993, lo cual, da inicio a la intervención de los tribunales constitucionales en los procesos de reforma constitucional.
    
   Sobre lo dicho anteriormente, debemos recordar que la Constitución de 1993 no asigna en forma expresa al Tribunal Constitucional peruano competencia alguna en razón a la reforma constitucional. Sin embargo, en la sentencia Exp. 0014/2002/AI/TC, el Tribunal Constitucional ha señalado que sí tiene competencia para pronunciarse sobre las “leyes de reforma constitucional”. En este sentido ha interpretado que si bien el artículo 200° inciso 4º de la Constitución "no prevé expresamente las leyes de reforma constitucional como objeto de la acción de inconstitucionalidad, también es verdad que ésta se introduce al ordenamiento constitucional mediante una ley y, además, porque el poder de reforma de la Constitución, por muy especial y singular que sea su condición, no deja de ser un auténtico poder constituido y, por lo tanto, limitado"[4].
    
   Parte del pronunciamiento señalado, se refiere a los límites del poder de reforma de la Constitución, el Tribunal ha señalado que estos son “formales” y “materiales”. Los “límites formales” aluden a las reglas de procedimiento previstas en la Constitución para su reforma. En cuanto a los “límites materiales”, estos se encuentran constituidos por “aquellos principios supremos del ordenamiento constitucional que no pueden ser tocados por la obra del poder reformador de la Constitución”, como por ejemplo, los principios referidos a la dignidad del hombre, la soberanía del pueblo, el Estado democrático de derecho, la forma republicana de gobierno y, en general, el régimen político y la forma de Estado[5]. Para el Tribunal, “aquella reforma que no observara dichos límites (formales y materiales), o simplemente los ignorara, resultaría ilegítima en términos constitucionales”[6].
    
   La intervención de los Tribunales Constitucionales en las reformas constitucionales no es nuevo, como bien señala Luis Huerta Guerrero[7], el derecho comparado nos ofrece ejemplos de países en donde los tribunales constitucionales tienen competencias relacionadas con las reformas constitucionales, pero previstas únicamente para evaluar si éstas se llevaron a cabo respetando los procedimientos previstos en la Constitución para tal efecto, es decir, la competencia de los órganos de control constitucional se limita en estos países a evaluar si se han transgredido los "límites formales" de la reforma. Así por ejemplo, la Constitución de Colombia (artículo 241º, inciso 1º) señala que corresponde a la Corte Constitucional de este país “decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación”. Similar competencia fue asignada oportunamente a los Tribunales Constitucionales de Bolivia (artículo 120º inciso 10º de la Constitución) y Chile (artículo 82º inciso 2º).
    
   Sobre ello, revisando la sentencia en referencia, cabe preguntarnos, si la competencia que, en vía interpretativa el Tribunal peruano se ha reconocido respecto a las leyes de reforma constitucional, implica la posibilidad de que esta instancia conozca únicamente casos relacionados con los "límites formales" de la reforma o si dicha competencia abarca también el análisis del respeto a los "límites materiales", lo que implicaría pronunciarse sobre el contenido de la reforma que lleve a cabo el Congreso.
    
   La respuesta a la interrogante planteada, la podemos encontrar en la misma sentencia, en la cual, el Tribunal Constitucional, “no señala un límite expreso a su competencia para pronunciarse sobre las leyes de reforma constitucional”, pero tampoco afirma en forma categórica que tiene competencia para analizar el contenido de las mismas. Sin embargo, en varias secciones de su resolución parece estar presente esta última idea.
    
   Hemos traído a cuenta la sentencia en comentario, a razón a las pautas que la misma señala y que deben ser tomadas en cuenta al momento de elaborar un próximo texto constitucional, el mismo que debería abordar los siguientes temas: a) el procedimiento de reforma constitucional; y, b) la competencia del Tribunal Constitucional respecto a dicha reforma. Los proyectos de Constitución debatidos, se han limitado a reiterar el texto del artículo 206º de la Constitución vigente. Ello ha conllevado, a que el proceso de reforma constitucional sea desnaturalizado, siendo necesario contar con un procedimiento y una denominación particular, que permita distinguirlo de las normas que el Congreso emite en el uso de sus facultades legislativas ordinarias. La expresión "ley de reforma constitucional", prevista en mencionado artículo 206º, no es la más adecuada, a pesar que le fue de utilidad al Tribunal para interpretar los alcances de su competencia respecto a la reforma constitucional. La Constitución de Colombia de 1991, por ejemplo, contiene interesantes disposiciones sobre este tema. Entre otros aspectos, señala que el texto constitucional puede ser reformado "por el Congreso, por una asamblea constituyente o por el pueblo mediante referendo" (artículo 374º).
2. LOS MECANISMOS DE CÓMO REFORMAR LA CONSTITUCIÓN.
   A nuestra consideración, la reforma constitucional será un tema recurrente en el Perú durante los siguientes años. Si bien es cierto, ya se han dado algunas reformas parciales a la Constitución de 1993, por parte del Congreso, no se ha materializado en forma contundente una reforma total del texto constitucional. Sobre esto último y dado el contexto político por el cual atraviesa el Perú, podría discutirse la reforma total de la Constitución, la misma que podría darse mediante los siguientes mecanismos:  
    
   1. Sobre la convocatoria a una asamblea constituyente
      Una de las formas a través de las cuales se manifiesta el poder constituyente es mediante una Asamblea Constituyente. Es tal vez su expresión más auténtica y la que no pocos problemas suele originar, pues no se trata de un poder constituido -que tiene límites-, sino de una instancia con capacidad, en principio, ilimitada.
       
      A diferencia de los otros órganos del Estado, los fundamentos de una Asamblea Constituyente no se encuentran en la Constitución, por lo tanto, no están regulados sus posibilidades o modos de actuación. La Asamblea Constituyente encuentra su fundamento en sí misma, en las circunstancias que la originan. En consecuencia, cualquier análisis jurídico sobre este tema no puede desconocer las bases políticas sobre las cuales se justifican su aparición y funcionamiento.
       
      Las iniciativas de poder convocar una Asamblea Constituyente para poder reformar la Constitución de 1993, van en contraste con la actual constitución, la misma que no ha previsto la posibilidad de convocar a una asamblea constituyente, de darse ello, podrían surgir dudas sobre su compatibilidad con la ley fundamental.
       
      De darse tal iniciativa y no encontrase común acuerdo de cómo regular el funcionamiento de la Asamblea Constituyente y como esta podría reformar la Constitución, quienes tengan una posición contraria a la opción de la asamblea constituyente podrían cuestionar su convocatoria a través de una acción popular o una demanda de inconstitucionalidad. Esto es jurídicamente posible, pues toda convocatoria a una asamblea constituyente se realiza a través de una norma legal. De producirse esta situación, habría que esperar el pronunciamiento del órgano competente (Poder Judicial o Tribunal Constitucional, según corresponda) para tener certeza de que existe luz verde para el funcionamiento de la Asamblea.
       
      En todo caso, de adoptarse la opción de la convocatoria a una asamblea constituyente, debe quedar en claro que su trabajo debería enmarcarse o tomar como base el realizado hasta el momento por el actual Congreso.
       
   2. Facultar al Congreso, bajo la fórmula establecida en la Constitución de 1993
      Otra de las soluciones, es la de dar facultades al Congreso para plasmar una nueva Constitución, pero ello, tampoco tiene un fundamento constitucional. El poder constituido (el Parlamento y el Gobierno) está sujeto a los límites que prevé la Constitución[8].
       
      Hacer un recuento de la teoría del poder constituyente nos obliga a revisar la historia, en especial el paso forzoso y  necesario de dar contenido político y jurídico a la transición de un Estado absoluto a un Estado democrático. Debemos remontarnos al contrato social, donde los ciudadanos adquieren un poder constituyente que crea un orden fundamental y establece el marco al cual habrá de sujetarse la autoridad. Los poderes constituidos no pueden ejercer a plenitud la competencia propia del poder constituyente, como tampoco el poder constituyente puede, con carácter de permanencia, seguir operando como poder constituido. Es el pueblo directamente el que tiene la potestad constituyente[9].
       
      Si bien es cierto, y dentro de la teoría constitucional, el pueblo en forma organizada conforma el poder constituyente (Parlamento), ello, debemos contrastarlo con lo señalado en el artículo 206º de la Constitución y a las sentencias del Tribunal Constitucional mencionada anteriormente, el poder de reforma no convierte al Congreso en poder constituyente al punto de adoptar una nueva Constitución.
       
      El Tribunal Constitucional sostiene que las reformas no pueden afectar el núcleo duro del texto. El Congreso tiene potestad de reforma parcial, pero no es en sí mismo un poder constituyente; por lo tanto, para que la propuesta sea válida, el Congreso tendría que estar dotado de una capacidad superior a la prevista por el artículo 206º de la Constitución[10].   
       
      Lo señalado anteriormente nos ayuda a asumir que si sólo es viable jurídica y políticamente la reforma de la Constitución por parte del Congreso, tal como lo señala el artículo 206º de la Constitución, esta tarea es exclusiva y excluyente del Congreso, no siendo posible que dicha tarea sea asumida por otro poder del Estado[11].
      Sólo quedarían dos vías legítimas desde un punto de vista jurídico y político: la de la reforma constitucional contemplada en el artículo 206º y la que puede surgir de un referéndum en el que el pueblo (único investido de facultades constituyentes plenas) decida por la convocatoria a una asamblea constituyente o por dotar de facultades constituyentes temporales al Congreso[12].
       
      Como bien sabemos por experiencias pasadas, el Congreso no puede decidir por sí mismo ser constituyente, dado que, dicha función sólo se la puede dar el pueblo (por referéndum previo ó porque en el acto de elegir parlamentarios la elección contiene el referéndum mismo), caso contrario, tendría que procederse a la consulta previa en la cual se buscaría otorgar facultades al Congreso para reformar la Constitución.
       
      Como bien señala el Dr. Enrique Bernales Ballesteros, el Estado peruano tiene en la Constitución de 1993 una camisa de fuerza para obrar; ésta fue diseñada para un gobierno autoritario en un contexto de “toma progresiva del Estado”. No es una Constitución adaptada a las necesidades de la democracia[13].
       
3.   LAS TENTATIVAS ACADEMICAS DE REFORMA CONSTITUCIONAL.
   Dentro de las principales propuestas urgentes y necesarias que deberían ser debatidas en el Congreso, modestamente podemos hacer las siguientes proposiciones:
    
   1. LA POLÉMICA PROPUESTA DEL RETORNO A LA BICAMERALIDAD
      Desde la reforma constitucional de 1993, se han ensayado varios intentos de reforma constitucional que con­templaban el retorno a la Bicameralidad, este fue el caso del debate parla­mentario que se suscitó sin un final feliz en el año 2003, así como el que se produjo a consecuencia del anterior en octubre de 2004, cuando se debatie­ron Proyectos de Ley sobre la Bicameralidad, contando para esto con la opinión de connotados constitu­cionalistas[14].

 

El regreso a la Bicameralidad se sido contemplado últimamente en diversos Proyectos de Ley[15] durante el periodo congresal vencido, los mismos que si bien han tenido dictámenes positivos en la Comisión de Constitución, no han tenido la misma suerte en el Pleno del Congreso, donde por la falta de consenso han tenido que ser archivados o devueltos a la comisión de estudio respectiva.

 

1.   Para poder considera el regreso a la Bicameralidad debemos tener presente:

 

• Tradicionalmente la historia constitucional muestra una clara tendencia al bicameralismo, la mayoría de las constituciones que el Perú ha tenido consagraron esta doble cámara, sin embargo el sistema unicameral y hasta un tercer sistema tricameral, han sido aplicados en el Legislativo peruano.

La estructura del Parlamento en las constituciones peruanas

 

Año / Modalidad	1823	1826	1828	1834	1839	1856	1860	1867	1920	1933	1979	1993
Unicameral	X							X				X
Bicameral			X	X	X	X	X		X	X	X
Tricameral		X

 

Ø  La cuestión de fondo es en realidad la conveniencia de uno de los sistemas, de acuerdo a su ubicación y papel dentro del régimen político diseñado por la Constitución[1]. También de acuerdo a las características del funcionamiento del sistema político y las tendencias en el ejercicio del poder.

Ø  Sobre ello podemos señalar que los argumentos esgrimidos en contra o a favor pueden llegar a ser: a) Económicos, b) Funcionales, c) Constitucionales y d) Políticos, los mismos que encuentran su justificación de acuerdo a la coyuntura social por la cual venga atravesando el país.

 

b)     Dentro de los aspectos positivos y negativos de la Bicameralidad podemos mencionar:

 

Aspectos Positivos y Negativos de la Bicameralidad

 

LA BICAMERALIDAD EN LA BALANZA
EN CONTRA	A FAVOR
-   La Bicameralidad retrasaría la aprobación de una ley al pasar por dos filtros. Haciendo que el control ciudadano se subordine al “control entre las dos cámaras”. Se agravaría si una ley es observada por el Ejecutivo, pues se partiría desde cero. -   La Bicameralidad generaría, posiblemente, división entre las dos cámaras -   El Senado tendría menos representantes que el Congreso actual, pues sería elegido por distrito único y no por distrito múltiple. -   Implicaría una subordinación de la cámara baja a las decisiones del senado. -   Debilitaría al Congreso frente a otros poderes del Estado que dependen de una sola cabeza. -   Regresarían los senadores vitalicios. -   La creación de una cámara de senadores significará un mayor gasto para el Estado y una demora en la aprobación de normas.	-     La Bicameralidad permite una mejor representación (poblacional, territorial), un mejor control de las leyes a través de la revisión, una mejor elección de altos funcionarios del Estado, entre otras cosas. -      Equilibra los poderes en el seno del legislativo. -     Mejoraría la calidad de las leyes, pues al pasar por las dos cámaras, se afinarían los capítulos y artículos de la nueva norma. -     Al mejorar la calidad de las leyes se reduciría significativamente el número de leyes observadas por el Ejecutivo. -     La Cámara de Diputados (de representación poblacional) desarrollaría la función de control político, elaboración de leyes, acusación ante la cámara de senadores a los altos cargos del Estado, así como la potestad de censurar al primer ministro. -     La Cámara de Senadores cuidaría la función revisora de leyes y del nombramiento de todos los titulares de los organismos constitucionales autónomos, en cronograma de fecha fija y obligatoria. Es decir, un Parlamento con cámaras asimétricas. -     Permitiría el nombramiento consensuado de autoridades civiles y militares como los mandos castrenses, los embajadores, el presidente del Banco Central de Reserva, el Contralor y el Defensor del Pueblo -     No habría aprobación parcial de las leyes, saldrían con su reglamento. -     Obligaría a los partidos políticos a preparar mejor a sus representantes, para que estos puedan postular al Senado. En general abriría las puertas del Congreso a personajes valiosos que se han mantenido al margen de la política.

 

c)     Debemos considerar las ventajas que significa tener dos cámaras.

Ø  En primer lugar, debemos recordar que a lo largo de la historia el Senado albergó a las figuras más brillantes de nuestra política: Manuel Salazar y Baquijano (1845-1848), Juan Manuel Iturregui (1849-1850), Francisco García Calderón (1886), Mario H. Cornejo (1919), José Gálvez (1945- 1947), Ramiro Priale (1964-1987), entre otros, con lo cual, se hace necesaria que vuelva la reflexión legislativa.

 

Ø  En segundo lugar, la gran ventaja que representan las dos cámaras es la posibilidad de establecer un “filtro”, que permita evitar episodios tan perjudiciales para la imagen del Congreso como lo ocurrido con la “Ley Wolfenson”, u otros proyectos y leyes que no tienen razón de ser. Es decir, funciona como un mecanismo que busca evadir aquellas acciones que son llevadas a cabo “sin una motivada discusión”, evitando así que el propio Congreso retroceda sobre sus pasos al percibir la opinión pública desfavorable.

 

Ø  En tercer lugar, una segunda cámara significa la distribución de funciones que pueden aligerar la carga de una sola cámara. Esto obviamente no significa que se contradiga con la función de reflexión que podemos encontrar con la existencia de una segunda cámara de senadores. Al contrario, puede representar una forma de mejorar la imagen del Parlamento frente a la ciudadanía.

 

Ø  En cuarto lugar, no debe obviarse el hecho de que los peruanos nos encontramos sub representados en comparación con otros países, en la práctica los congresistas de las regiones se ven envueltos en los temas de política nacional, lo que los lleva a apartarse en gran medida de los problemas de la región por las que fueron elegidos. Ante ello, sería conveniente dos cámaras, con el fin de ordenar la práctica política, donde los representantes de las regiones se encuentren en un Senado, y los representantes de los ciudadanos, en una cámara de diputados; los diputados deben ser líderes locales o regionales, mientras que los senadores deben ser personas eruditos e ilustradas que  tengan una proyec­ción más nacional.

 

Composición de los Parlamentos en el Continente Americano y densidad poblacional

 

Sistema / País	Unicameral	Bicameral	Población	Denominación
Argentina		Sí	38,428,000	Senado Cámara de Diputados
Bolivia		Sí	8,808,000	Cámara de Senadores Cámara de Diputados
Brasil		Sí	178,470,000	Senado Federal Cámara de Diputados
Canadá		Sí	31,510,000	Senado Cámara de los Comunes
Chile		Sí	15,805,000	Senado de la República Cámara de Diputados
Colombia		Sí	44,222,000	Senado de la República Cámara de Representantes
Costa Rica*	Sí		4,173,000	Asamblea Legislativa
Cuba*	Sí		11,300,000	Asamblea Nacional del Poder Popular
República Dominicana		Sí	8,745,000	Senado Cámara de Diputados
Ecuador	Sí		13,003,00	Congreso Nacional
El salvador*	Sí		6,515,000	Asamblea Legislativa
Estados Unidos		Sí	294,043,000	Senado Cámara de Representantes
Perú	Sí		28,000,000	Congreso Nacional

 

Ø  En quinto lugar, a lo largo de la práctica parlamentaria, e incluso actualmente, ¿De qué modo participa la comunidad? La población no toma conocimiento de los proyectos cuando se debaten en el sistema unicameral. La comunidad no tiene participación alguna. Por el contrario, con la Bicameralidad, mientras un proyecto se debatía en la Cámara de Diputados y pasaba al Senado, transcurrían 8, 10, 15 días, con lo cual la comunidad tenía la oportunidad de opinar, de participar, de hacerse escuchar. Esto no existe hoy, ha sido eliminado.

 

d)     Algunas sugerencias que podemos aportar son:

Ø  La representación debe ir de acuerdo a los sectores sociales existentes (comunidades nativas, campesinas, jóvenes, mujeres, y un nuevo elemento que debe considerarse es la representación de la “migración extranjera”), dado que, la representación es esencial en el Parlamento. 

 

Ø  Debe considerarse que el funcionamiento debe ser distinto al clásico, la función de control político y la fiscalización se queda en los Diputados, por otra parte, el Senado además de la revisión de proyectos, se encargará también del “nombramiento de los funcionarios del Estado".

 

Ø  Los congresos crecen cada cierto tiempo en la medida en que sus poblaciones lo hacen, de lo contrario se convierte en sub representativo, como el actual. Nuestros parlamentos tuvieron ese recorrido, desde 1822 con 85 parlamentarios, hasta los 240 en 1992, que fue disuelto por Fujimori. El tamaño de 120 no tiene relación con una población de cerca de 30 millones y un electorado que ya debe estar por los 17 millones. Por eso, para evitar mayores problemas la reforma debe pasar por que en la Constitución no se coloque un número fijo en su texto, sino que este sea en promedio a la masa electoral.

 

Cantidad de Parlamentarios según los Parlamentos

Año	1822	1919	1924	1929	1934	1945	1950	1956	1963	1980	1993
Número	85	138	141	141	182	189	196	237	240	184	120

 

Ø  En términos comparados, las democracias más estables y modernas son bicamerales. Además del criterio histórico, el tamaño del país ha sido importante. Es por ello, que entre los 10 países más poblados del mundo, casi todos son bicamerales, mientras que en la lista de los más pequeños, casi todos son unicamerales.

 

1.1.     LA NECESARIA REFORMA DE LA LEGISLACIÓN ELECTORAL.

Durante la revisión de los diversos materiales de orden legal y doctrinario para la elaboración del presente, hemos podido revisar el marco legal respecto  a los procesos electorales, los mismos que son de jurisdicción del JNE como órgano titular de la justicia electoral.

 

Pero en la revisión de la etapa procesal en los procesos electorales[2], podemos señalar que hemos encontrado diversas deficiencias, las mismas que atentan contra el derecho a la pluralidad de instancia, juez imparcial, derecho de defensa y el debido proceso, los mismos que son claramente lesionados por el JNE, que amparado en su marco legal, en algunas veces comete excesos, para lo cual se hace necesaria la cautela de los derechos lesionados, mediante remedios (eficaces, sencillos y rápidos), llamase amparo, frente a esta desprotección legal.

 

Ahora la principal dificultad que le corresponde enfrentar al Poder Legislativo, va a ser regular el proceso del amparo electoral, virtualmente creado por el TC desde que expulsó del ordenamiento jurídico aquel dispositivo del CPConst. que intentó eliminar el amparo electoral en el Perú, es precisamente encontrar aquellas fórmulas que permitan conciliar los dos intereses que se encuentran en juego, que son, en términos generales, por un lado, la protección de los derechos fundamentales y la garantía del control judicial suficiente para preservar la vigencia normativa efectiva del texto constitucional; y por otro lado, el principio de seguridad jurídica de los procesos electorales. Dicha tarea es parte del presente ensayo, haciendo algunos planteamientos de reforma constitucional en torno a los procesos electorales, las mismas que de ser consideradas, podríamos hablar de una verdadera justicia electoral, como también de un amparo electoral mayormente restringido a casos concretos.    

 

a)     De los Procesos Jurisdiccionales que resuelve el JNE.

Debemos señalar que entre los diversos procesos electorales existentes en materia electoral, estos serán resueltos en última instancia por el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, el mismo que está conformado por los 5 magistrados.

 

Cuando llega un proceso ante el JNE, éste es revisado por el Pleno del Jurado, y es resuelto dentro del plazo legal, expidiendo una resolución correspondiente. En el caso de los procesos de vacancia de cargo de Alcalde o Regidor, el plazo estipulado es de 30 días (treinta) la misma que obedecerá a la consigna y posición de cada unos de los magistrados, sustentada en algunos casos en votos singulares. Podemos señalar que todos los procesos serán resueltos por el pleno del JNE, lo cual no nos parece correcto ni justo, puesto que existe una gran incongruencia en el trámite y más aún, en la resolución de los procesos electorales la cual procedemos a detallar:

 

Ø  El órgano para resolver como primera instancia dentro del JNE, es el Pleno del JNE, como órgano máximo de dicha entidad.

Ø  Podemos apreciar que en el Texto Único de Procedimientos Administrativos del JNE, existe el recurso Extraordinario de Revisión de resoluciones expedidas por el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones por supuesta afectación formal de alguna garantía procesal. (Numeral 12.104 –TUPA -JNE), lo cual es considerado como una segunda instancia.

Ø  Este Recurso Extraordinario, es resuelto por el mismo Pleno que resolvió en primera instancia, al no existir algún otro ente que resuelva el recurso extraordinario dentro del JNE.  

 

Frente a lo antes señalado, somos de la idea que se atenta contra el principio de pluralidad de instancias dentro de sede jurisdiccional, como viene a ser el JNE, se atenta contra el debido proceso y especialmente contra el derecho de defensa en sede jurisdiccional, dado que el poder variar una resolución sujeta a recurso extraordinario, por el mismo Pleno, es difícil que sea variada en su fallo, puesto que necesitaría que 3 (tres) de sus 5 (cinco) miembros varíen su parecer para que esta pueda modificar lo resuelto inicialmente, lo cual creemos muy difícil por no decir imposibles, ya que en la mayoría de los casos donde no exista un medio probatorio contundente que: a) no haya sido presentado con anterioridad al fallo del Pleno JNE.; b) que haya sido obtenido en el plazo posterior a los 3 (tres) días notificada la resolución que se pretenda impugnar; y c) que cause convicción en torno a la decisión asumida por los magistrados del JNE, para variar su fallo y en muchos de los casos para desdecir lo señalado con anterioridad y poder tener sustento para argumentar su nueva decisión mediante voto singular.    

 

Por lo antes señalado estamos convencidos que se hace una urgente reestructuración del funcionamiento del Pleno del JNE en lo que concierne a su función resolutiva en los procesos electorales, agregando a este problema la falta de motivación y argumentación de los fallos, lo cual es de necesaria aplicación como lo vimos anteriormente para que la resolución emitida cuente con argumentos fundamentados de estricto cumplimiento y respaldados en el Derecho.

 

b)     De la reestructuración Funcional del Pleno del JNE

Como lo hemos visto anteriormente, el Pleno del JNE, órgano constitucional está conformado de la siguiente forma:

 

Artículo 179°. La máxima autoridad del Jurado Nacional de Elecciones es un Pleno compuesto por cinco miembros:

-     Uno elegido en votación secreta por la Corte Suprema entre sus magistrados jubilados o en actividad. En este segundo caso, se concede licencia al elegido. El representante de la Corte Suprema preside el Jurado Nacional de Elecciones.

-     Uno elegido en votación secreta por la Junta de Fiscales Supremos, entre los Fiscales Supremos jubilados o en actividad. En este segundo caso, se concede licencia al elegido.

-     Uno elegido en votación secreta por el Colegio de Abogados de Lima, entre sus miembros.

-     Uno elegido en votación secreta por los decanos de las Facultades de Derecho de las universidades públicas, entre sus ex decanos.

-     Uno elegido en votación secreta por los decanos de las Facultades de Derecho de las universidades privadas, entre sus ex decanos.

 

Frente a esta conformación que la encontramos acorde, en la forma de elección pero incompleta para los fines que pretendemos sustentar, somos de la idea que, a la elección de los cinco magistrados antes señalados se agreguen dos magistrados más, para poder implementar un nuevo sistema jurisdiccional, los mismos que pueden ser:

 

Ø   Uno elegido en votación secreta entre los Colegios de Abogados del país con excepción de Lima.

Ø   Uno elegido por el Consejo Nacional de la Magistratura entre los abogados-juristas de destacada trayectoria y renombre de la República.  ó,

Ø   Uno elegido por la Asamblea Nacional de Rectores, entre los rectores jubilados o en actividad. En este segundo caso se, concediendo licencia al elegido.

 

Este miembro elegido por los Colegios de Abogados de provincia, actuará como representante de las Provincias, garantizando así el espíritu descentralista en los organismos del Estado, siendo el mismo caso del segundo miembro propuesto elegido por el Consejo Nacional de la Magistratura que no sólo deberá entenderse por un abogado capitalino, y una opción a considerar también es un miembro elegido por la Asamblea Nacional de Rectores, que puede ser de cualquier especialidad, deviniendo ello en irrelevante al existir mayoría de abogados en la conformación propuesta. Con esta adición de magistrados al Pleno podemos seguir con la formulación de nuestra propuesta de reforma.

 

c)     De la conformación de Salas dentro del Pleno del JNE. 

Como hemos visto anteriormente es el Pleno del JNE, quienes resuelven en última instancia los procesos  electorales presentados ante su judicatura, ya sea en primera como en segunda instancia, lo cual también señalamos que atenta contra el debido proceso y la pluralidad de instancias, por lo cual somos de la propuesta siguiente:

 

Ø  Siendo 7 (siete) magistrados del JNE, podemos conformar 2 (dos) Salas, las mismas que estarían conformadas por 3 (tres) magistrados cada una, las cuales acelerarían la resolución de los procesos electorales.

Ø  El magistrado restante, el Presidente del JNE., se ocuparía de tareas netamente administrativas e institucionales en pos del desarrollo de la institución, salvo en los casos de recursos extraordinarios.

Ø  En caso de que existieran recursos extraordinarios (impugnación a resolución resuelta por alguna de las Salas), intervendría el Pleno completo, garantizando así una verdadera segunda instancia.

 

La existencia de las dos Salas jurisdiccionales dentro del JNE, nos da las siguientes ventajas:

Ø  Mayor celeridad para resolver los procesos electorales, más aún en procesos de elecciones (presidente regionales, alcaldes provinciales y distritales), dando mayor equidad entre los competidos en las justas electorales.

Ø  La materialización real de una verdadera segunda instancia, dado que al ser revisados los recursos extraordinarios por el Pleno del JNE, y al ser este mayor numero, que la Sala que resolvió, es mucho mas posible la variación del fallo emitido, garantizando así una verdadera revisión del mismo, con mayores garantías procesales.

Ø  Al anterior punto, podemos agregar  que la garantía de una efectiva pluralidad de instancia, garantiza también la efectividad jurídica por parte de las entes jurisdiccionales, siendo que la resolución emitida en segunda instancia por un Pleno con mayor apreciación, puede argumentar y fundamentar correctamente sus fallos, evitando así restricciones y violaciones a los derechos fundamentales de los recurrente.

 

Con resoluciones con mayor relevancia argumentativa, podemos dar mayor confiabilidad en sus fallos al JNE, evitando así que estas puedan ser revisadas en el Tribunal Constitucional, sirviendo esta efectiva doble instancia como filtro al amparo electoral, los cuales creemos que serían reducidos con la aplicación de nuestra propuesta.

 

d)     De las modificaciones de orden Legal.

Para hacer efectiva la presente propuesta deberá de  hacerse diversas modificaciones de orden constitucional y normativo, que son las siguientes:

 

-        Modificación del texto constitucional en el Art. 179º de la Constitución, que establece la Composición del Jurado Nacional de Elecciones, siguiendo lo establecido en el artículo 206º de la misma Constitución.

-        Modificación de la Ley Orgánica del JNE, Ley Nº 26486, la misma que en su Art. 9º y 10º establece la conformación del Pleno y la el mecanismo de elección de los mismos respectivamente.

-        Modificación de la Ley Nº 26304, de fecha  05-05-94, en sus Art. 3º, 4º y 5º, los mismos que establecen la elección de los representantes elegidos por los Colegios de Abogados.

-        Modificación a la Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Magistratura, Ley Nº 26397, en su artículo 21º las atribuciones que le corresponde al CNM.     

 

1.2.     LA REFORMA EN MATERIA DE DESCENTRALIZACIÓN

Creemos erróneo el proceso de absorción realizado por la Presidencia del Consejo de Ministros PCM del Consejo Nacional de Descentralización (CND), para crear la Secretaria Nacional de Descentralización con dependencia directa del Ejecutivo.

 

a)        Observancia al proceso de absorción del CND.

Un punto crítico del proceso de descentralización es su conducción. En la Ley de Bases se define al Consejo Nacional de Descentralización como el mecanismo que debe cumplir esa función y le da un carácter intergubernamental[3]. El gobierno anterior, en lugar de profundizar esta característica básica, fortaleció su presidencia ejecutiva con una burocracia concentrada en Lima, marginando a los gobiernos regionales y locales.

 

La opción elegida por el gobierno actual para replantear el mecanismo de conducción es errónea en la forma y en el fondo. De manera inconsulta y pasando por encima del ordenamiento jurídico[4], el Ejecutivo decidió eliminar el CND mediante un decreto supremo.

 

 

Veamos algunas razones esgrimidas por el Ejecutivo:

Ø  La primera es la incapacidad de la gestión anterior, lo cual no por ser cierto invalida a la institución sino a quienes fueron incapaces de cumplir eficientemente sus responsabilidades.

Ø  También señalan que se trataba de una burocracia con altos sueldos y concentrada en Lima, pero nuevamente se trata de un tema de gestión que no tiene nada que ver con la existencia de una instancia intergubernamental, sino con un gobierno que carecía de un proyecto claro para la reforma descentralista.

Ø  En todo caso, está en manos del gobierno solucionar este problema, por ejemplo, transfiriendo parte de estos recursos al fortalecimiento de las Juntas de Coordinación Interregional, medida que fue ofrecida por el presidente García en su denominado "shock descentralista" de octubre del año pasado.

Ø  Otro argumento es que al desaparecer el CND se acaba con una intermediación innecesaria y que el presidente del Consejo de Ministros tiene la mejor disposición a dialogar con los presidentes regionales y alcaldes de todo el país. Es difícil entender la razón por la cual debe desaparecer una instancia intergubernamental de concertación para que la PCM dialogue con los gobiernos regionales y las municipalidades. Se trata de una responsabilidad política ineludible que debe cumplir el Ejecutivo para resolver concertadamente los problemas específicos de las regiones y localidades.

 

b)     El funcionamiento del CND como responsable de la Descentralización.

Detrás del decreto supremo está la intención de concentrar las decisiones fundamentales de la reforma en la Presidencia del Consejo de Ministros, la cual actuará a través de una Secretaría Nacional que cumplirá, en los hechos, los roles de la anterior presidencia del CND, con menos prerrogativas y recursos.

 

Frente a esta decisión es importante precisar los términos de una propuesta alternativa. No cabe duda que se requieren cambios significativos en la composición, la organización y el funcionamiento del CND. Pero, al ser la descentralización una política de Estado, éstos deben hacerse para afirmar una instancia nacional de carácter intergubernamental, en la cual los tres niveles de gobierno asuman de manera compartida y concertada la responsabilidad de conducir la reforma[5].

 

Una propuesta con esta orientación requiere cambios en diversos planos. Por un lado, es fundamental que la representación del Poder Ejecutivo tenga una efectiva capacidad de concertación política, para lo cual su delegación debe ser liderada por el Presidente del Consejo de Ministros, quien debe asumir la responsabilidad política central del proceso descentralista. Asimismo debe estar compuesta por los ministros que están directamente vinculados al proceso, como el de Economía o MIMDES, entre otros.

 

Si queremos consolidar su carácter intergubernamental y de concertación, se debe ampliar la presencia de los gobiernos regionales y locales, buscando que las diversas macrorregiones estén representadas en el Consejo. Para ello es importante establecer un adecuado equilibrio entre los tres niveles de gobierno, tomando en cuenta que se trata de una instancia que busca concertar posiciones.  Como la experiencia nos muestra, no basta con garantizar la presencia de los representantes regionales y locales.

 

Es necesario que cuenten con condiciones para que puedan cumplir adecuadamente sus funciones. Ello implica establecer y acordar una periodicidad de reuniones que haga posible la conducción y el seguimiento del proceso, así como dotar a los representantes regionales y municipales de los instrumentos y recursos que hagan falta para estudiar la agenda, preparar propuestas y consultar con sus representados.

 

Finalmente, es importante responder a las objeciones del gobierno en relación con la excesiva burocracia concentrada en Lima. Se requiere conformar un órgano constitucional autónomo encargada de implementar las políticas públicas intergubernamentales, que debe ser ágil y con el número de personal imprescindible para cumplir su función. Sin embargo, esto no es suficiente, ya que es importante descentralizar la actual Secretaria Nacional de Descentralización, para lo cual proponemos que se constituyan oficinas descentralizadas cuya función sea fortalecer la articulación entre los gobiernos regionales y de éstos con las municipalidades, cumpliendo roles de apoyo a la gestión descentralizada.

 

El Congreso tiene la posibilidad de corregir el error de forma y de fondo del Ejecutivo al promulgar el Decreto Supremo Nº 007-2007-PCM, así como de diseñar una nueva forma de conducción que afirme el rol protagónico y concertado que deben cumplir los tres niveles de gobierno para la viabilidad y la consolidación de la descentralización como una efectiva política de Estado[6].

 

El fortalecimiento de las autoridades y gobiernos en el ejercicio del poder regional o local supone la optimización de los Consejos de Coordinación Regional o Local mediante la concertación de dichas autoridades con los actores económicos, sociales y políticos de su comunidad. En este aspecto también son importantes los esfuerzos por promover la mancomunidad municipal y la creación de las Asociaciones de Municipalidades Departamentales, Provinciales y/o de cuencas hidrográficas, corredores económicos o circuitos turísticos.

También supone mejorar el establecimiento de mecanismos de coordinación y concertación entre los diferentes niveles descentralizados de gobierno con el Gobierno Nacional. Ante la equivocada desactivación del Consejo Nacional de Descentralización y su reemplazo por una instancia de tercer rango dentro de la PCM es una buena decisión, aun cuando no suple al CND, la constitución de la Asamblea de Presidentes Regionales. También sería buena y oportuna una real reactivación de la AMPE que hoy no se advierte su existencia[7].

La constitución de mecanismos institucionales de articulación, coordinación e integración regional y local permite optimizar el adecuado ejercicio del poder regional y local y reemplaza considerablemente la falta de articulación local, regional o nacional de la que adolecen. No es mala la existencia de miles de rostros en el ejercicio del poder regional y local; complica y hace compleja su articulación desde la perspectiva del fortalecimiento democrático y la promoción del desarrollo nacional. Los miles de rostros del poder regional y local son una enorme oportunidad para la redefinición de la estructura del Estado y las mejoras en los sistema políticos de representación.

Todo proceso de descentralización, bien encaminado, además de propiciar el desarrollo del país es un instrumento de democratización de los Estados. La triangulación de esta triple D: Descentralización, Democracia y Desarrollo, constituye un claro instrumento de redistribución del poder generalmente concentrado en la capital. Esa triangulación es todavía la agenda pendiente del Perú y una urgente tarea de todos los peruanos.

 

c)     ¿Qué podemos hacer : Algunas alternativas posibles

Se ha planteado la conformación de un Consejo de Presidentes Regionales como una instancia de coordinación directa entre los presidentes regionales y el Presidente de la República. En la Comisión de Descentralización, Regionalización y Modernización de la Gestión del Estado, algunos congresistas han anunciado que plantearán al Pleno incluir la creación de este consejo en la Ley Orgánica del Ejecutivo, con un único artículo, como instancia de consulta, sin interlocutores. Pero no queda claro el sentido último de la propuesta. ¿Se trata de una instancia privada de coordinación entre los Presidentes Regionales, en el sentido que tuvo la Asociación de Municipalidades del Perú, y cuya creación no afecta al CND?, ¿Se trata de una instancia política que se ubica por encima del la Secretaría Nacional de Descentralización, en relación directa con el Presidente de la República? o, se trata de una instancia que reemplaza al CND y que asume también la gestión del proceso descentralista.

Como lo hemos visto en líneas anteriores la conformación del CND se convirtió en un problema, se apuesta por una política “descentralista” pero al momento de ver la conformación del mismo, podemos apreciar una concentración y centralización del poder por parte del Estado, a través de sus representantes.

 

Es por ello, que proponemos la creación de un órgano autónomo con rango constitucional similar al desarticulado Consejo Nacional de Descentralización, en la idea primigenia de mantener dicha institución pero reestructurando la misma, siendo mayor la participación de los Presidentes Regionales como también de los Alcaldes, pudiendo estar conformado de la siguiente manera:

 

v  Presidida por el Presidente del Consejo de Ministros.

v  Un representante del Parlamento, pudiendo considerarse al Presidente de la Comisión de Descentralización del Congreso.

v  Un representante del Ministerio de Economía y Finanzas.

v   Un representante de los Gobiernos Regionales.

v  Un representante de los Gobiernos Locales Provinciales.

v  Un representante de los Gobiernos Locales Distritales.

v  El Presidente del CEPLAN.

 

La conformación detallada anteriormente permitiría:

 

Ø   Como puede verse la instancia propuesta, debe ser encabezada por el presidente del Consejo de Ministros, quien deberá articular las funciones del CND con las que  corresponde al CEPLAN. La participación directa de la Presidencia del Conejo de Ministros (PCM) haría más clara la responsabilidad política del gobierno nacional para lograr el cumplimiento de las metas de la descentralización en tanto política de estado; asimismo, el diálogo intergubernamental sería más directo y la articulación entre los planes de desarrollo y la programación presupuestal resultaría más estrecha, comprendiendo las funciones de priorización y calificación a cargo del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP).

 

Ø  Sobre lo dicho anteriormente son tres los aspectos en torno a los cuales se pueden articular las funciones de conducción de la descentralización:

 

-     Implementación de los componentes de la reforma descentralista.

-     Fortalecimiento de las capacidades de gestión de los gobiernos regionales y municipales; y

-     Concertación intergubernamental que comprende el establecimiento de canales permanentes de diálogo y acuerdo entre los niveles de gobierno, así como facilitar la representación y articulación de los gobiernos subnacionales entre sí.  

 

Ø   También podemos apreciar que la distribución de participación de los miembros del CND seria en forma equitativa, en razón a representantes del Poder Ejecutivo como también de los gobiernos locales, siendo importante tomar en consideración a aquellas instituciones de carácter privado que participan y colaboran en el desarrollo e inversión, quienes también merecen ser tomadas en consideración.

 

Ø   A ello podemos agregar también, que “irónicamente”, el CND tiene sede en Lima, siendo ello una muestra del deseo de centralizar las instituciones del Estado, por lo que proponemos que dicho órgano del Estado, descentralice sus sesiones en las diversas regiones siendo las mismas programadas, de tal forma que al momento de sesionar pueda apreciarse la problemática de la región visitada, lo cual no sólo ayudaría a conocer la problemática local, sino también a poder lograr la participación directa de los pobladores y de las autoridades locales.

 

d)  Elementos que sustentan nuestra propuesta.

Comenzando por la coyuntura política, habría que señalar que luego de la expectativa creada por el shock descentralista es muy poco lo que se ha avan­zado en esta propuesta, a lo sumo se podría identificar unas seis o siete medidas de menor magnitud que han sido concluidas, en tanto que los grandes ejes, como la transferencia de las funciones sectoriales a los Gobiernos Subnacionales, si bien presentan un apre­ciable avance cuantitativo, en términos reales no han sido debidamente complementados con los recursos financieros y humanos requeridos, apareciendo más como cumplimiento de una formalidad que como un serio intento por dotar de mayor autonomía a las regiones y municipios[8]. Como balance de coyuntura se podría señalar que la voluntad gubernamental por cumplir el diseño de relanzamiento de la descentralización ha sido limitado, dejándose en el camino el vigor y el impulso de muchos pueblos y organizaciones sociales por construir un proceso efectivo de descentralización que sirva de base al desarrollo regional.

 

A continuación se señalará algunos puntos que se consideran críticos:

 

d.1.  La planificación y conducción del proceso.

Aunque se puede estar de acuerdo en que el CND del gobierno de Toledo era un organismo sobredimen­sionado, con una jefatura demasiado protagónica y con poca acogida en las regiones y localidades del país, a su vez es necesario reconocer que la actual Secretaría de Descentralización ha tenido un perfil muy bajo como organismo conductor del proceso, lo que ha limitado su accionar a un rol administrativo en materia de transferencias, de formación de capa­cidades, de inversiones regionales y de impulso a las juntas de integración.

 

Resultaba evidente que al ubicar inicialmente a este organismo en el seno de la Presidencia del Consejo de Ministros lo que se buscaba era que este tuviese una influencia gravitante en el Poder Ejecutivo y no un rol accesorio o de apoyo. Sin embargo, desde el momento en que el CND se convirtió en una secretaría perdió presencia en las reuniones del Consejo de Ministros y, por tanto, su capacidad de intermediar en los principales procesos regionales de desarrollo y en la resolución de los conflictos sociales que han venido aconteciendo a lo largo y ancho del país.  Ante este vacío la coordinación entre los Gobiernos Regionales y Locales y el Ejecutivo fue asumida direc­tamente por el Presidente de la República, en tanto que la Secretaría de Descentralización tuvo que jugar un papel básicamente administrativo.

d.2. Ausencia de una entidad de planificación del desarrollo regional

En forma paralela, al bajo perfil que tuvo la Secretaría de Descentralización en el impulso al proceso se debe sumar que el actual gobierno no fue capaz de impul­sar el demandado Centro de Planificación Estratégica (CEPLAN) como organismo responsable sobre todo de diseñar una propuesta de desarrollo nacional y regio­nal. Al respecto habría que mencionar que una de las grandes aspiraciones acerca de la descentralización era no solo que dotara de autonomía a las localidades y regiones, sino que también impulsara su desarrollo y atenuara las grandes diferencias económicas y de poder que existen en el espacio nacional[9].

 

d.3. Débil iniciativa para poner en marcha la descentralización fiscal

Luego del fallido referéndum por mandato de la Ley de Incentivos para la Integración y Conforma­ción de Regiones (Ley N° 28274), que condicionó el otorgamiento de recursos fiscales a los Gobiernos Regionales a la formación de regiones integradas, continuaron las demandas por recursos fiscales. Sin embargo, la inercia gubernamental también se hizo ostensible, seguramente respetando los equilibrios macroeconómicos y la idea que con alguna medida legal generada en el camino se daría alguna salida al problema[10].

 

d.4.  Prevención y tratamiento inadecuado de los conflictos regionales

Como consecuencia de la pérdida de peso del orga­nismo que debía conducir la descentralización y el control político que asumieron la Presidencia del Consejo de Ministros y el propio Presidente de la República, la intermediación política en los conflictos regionales se fracturó y diversos pueblos se vieron en la urgencia de organizar movilizaciones por problemas diversos como la resistencia a la actividad minera muy poco regulada, las leyes que afectaron a la actividad agropecuaria, la distribución del agua o la propiedad de las tierras comunales.

 

En este marco, el conflicto más saltante ha sido el que vienen sosteniendo los departamentos de Moquegua y Tacna por el reparto del canon: el primero lo reclama calculándolo como si fuera un tributo que se paga sobre el mineral refinado, y el segundo de acuerdo al material removido del subsuelo. En ambos casos se deja de lado la consideración que sustenta el con­cepto de canon y por parte del Gobierno Central hay que mencionar que no ha tenido la capacidad de dise­ñar oportunamente un mecanismo de compensación regional que homologue los recursos departamentales recibidos y que, en el futuro, sirva de base para dar equidad a las transferencias financieras regionales por la vía del otorgamiento de recursos presupuestales denominados ordinarios.

 

d.5. Falta de iniciativa para instalar el Consejo de Coordinación Intergubernamental

Este organismo de carácter nacional y cuyos alcan­ces deberían llegar a las regiones y localidades fue materia de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (Ley N° 29158). Sin embargo, a pesar de la importancia que tenía contar con un organismo integrador del Gobierno Nacional con los Gobiernos Nacionales y Locales y, por tanto, dotar de integralidad a las políti­cas nacionales, aún no ha sido puesto en operación. Resulta un asunto difícil de entender que se continúe apostando por las gobernaciones –instaladas sobre las antiguas prefecturas- como brazos burocráticos del Poder Ejecutivo, cuando es evidente que no cumplen ninguna función relevante[11].

 

d.6. De la reforma constitucional y legal.

Para la implementación de la propuesta sugerida se hace necesaria la reforma del artículo 188° de la Constitución peruana, el mismo que señala:

 

Artículo 188°.-

La descentralización es una forma de organización democrática  y constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio,  que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país. El  proceso de descentralización se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales.

 

Los Poderes del Estado y los Organismos Autónomos así como el Presupuesto de la República se descentralizan de acuerdo a ley.

 

Para la creación del órgano autónomo propuesto, la redacción del Art. 188 deberá ser la siguiente:

 

Artículo 188°.-

La descentralización es una forma de organización democrática y constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país. Es tarea del Consejo Nacional de Descentralización, llevar a cabo el proceso de descentralización, el mismo que se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales.

 

Los Poderes del Estado y los Organismos Autónomos así como el Presupuesto de la República se descentralizan de acuerdo a ley.

 29.9 Las propuestas para formar regiones tienen como documento orientador el Plan Nacional de Regionalización, que es aprobado mediante decreto supremo con el voto favorable del Consejo de Ministros. Corresponde a la Presidencia del Consejo de Ministros, a través de la Secretaría de Descentralización y en coordinación con el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), formular dicho Plan Nacional en el plazo de ciento veinte (120) días hábiles e informar a la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado del Congreso de la República el cumplimiento de lo dispuesto en el presente numeral.

Consideraciones sobre la propuesta legislativa

Como bien sabemos el Art. 79° de la Constitución señala que los representantes del Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto, por lo cual la iniciativa debe partir del Pode Ejecutivo.

 

Ø  La reglamentación del Consejo Nacional de Descentralización se desarrollará mediante Ley Orgánica (al tener rango constitucional), la misma que contendrá entre otros temas:

-        Composición y procedencia de los miembros que los componen.

-        Funciones a desarrollar y relación con otros órganos del Estado.

-        Consideraciones a seguir en las políticas públicas a implementar, etc.

    

II.      A MANERA DE CONCLUSIÓN

A lo largo de estas páginas hemos podido comprobar la imperiosa necesidad de abordar una reforma constitucional que esté destinada a dotarla de un alto grado de legitimidad democrática y de una vocación integradora que, partiendo de un amplio consenso social, le permita servir de base para la construcción de un Estado Democrático y Social de Derecho que promueva el desarrollo personal, social, económico y cultural, respetando la diversidad, la dignidad, la libertad, la igualdad y la justicia, configurando así un Estado al servicio de los ciudadanos para garantizarles el pleno disfrute de sus derechos. Este es un trabajo arduo y complejo que hay que abordar sin demora, pero con la entereza y tranquilidad necesarias que permitan alcanzar tales objetivos mediante fórmulas integradoras y de consenso. Y con este objetivo, el presente trabajo es una modesta propuesta que puede servir como punto de partida para reabrir el debate.

 

Lima, invierno de 2011.

BIBLIOGRAFIA

 

ALCHOURRÓN, Carlos y Eugenio BULYGIN: Análisis lógico y Derecho, CEPC, Madrid, 1991.

 

BERNALES BALLERESTEROS, Enrique, Los caminos de la reforma constitucional en el Perú, Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, UNAM, 2005. 

 

CARPIZO MAC-GREGOR, Jorge, Los límites del Tribunal Constitucional, Editorial Grijley, Lima. 

 

CASAS TRAGODARA, Carlos, Balance y tendencias en el diseño y la implementación de los programas de descentralización fiscal, en: Grupo Propuesta Ciudadana, Democracia, Descentralización y Reforma Fiscal en América Latina y Europa del Este, Lima, Grupo Propuesta Ciudadana, 2006..

 

DIEZ HURTADO; Alejandro, Elites y poderes locales, sociedades regionales ante la descentralización, Servicio Educativos Rurales, Lima 2004.

 

GUIBOURG, Ricardo y Daniel MENDONCA, La Odisea Constitucional, Teoría y método, Marcial Pons, Madrid, 2004.

 

FRETES-CIBILS, Vicente (Coordinadores), La oportunidad de un país diferente, prospero, equitativo y gobernable, Lima: Banco Mundial, 2006.

 

HÁBERLE, Peter, Desarrollo constitucional y reforma constitucional en Alemania, en Pensamiento Constitucional, Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial, Perú, 2000, año VII.

PRODES, Transferencia de responsabilidades, Entrando a una segunda etapa, Lima, PRODES, diciembre, 2007.

 

TANAKA, Martín, La dinámica de los actores y el proceso de descentralización, ¿Fin del letargo?, Documento de Trabajo N° 125, Instituto de Estudios Peruanos, Lima, 2002.

 

ZAS FRIZ BURGA, Johnny, La insistencia de la voluntad. El actual proceso peruano de descentralización política y sus antecedentes inmediatos (1980-2004), Lima, Defensoría del Pueblo, 2004.

 

ZAS FRIZ BURGA, Johnny, Descentralizo, luego existo, en Perú Económico, volumen XXX, número 3, Lima: Apoyo Publicaciones, marzo 2007.